Débat : « Confusions métropolitaines », par Alain Cluzet

Débat : « Confusions métropolitaines », par Alain Cluzet

Les métropoles créées par la loi de Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles de 2014 n’ont pas pour l’instant s

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Les métropoles créées par la loi de Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles de 2014 n’ont pas pour l’instant satisfait les ambitions placées en elles, selon un rapport récent de la Cour des Comptes. Alain Cluzet, à la fois dirigeant de collectivité et essayiste, explique ici pourquoi le bilan des jeunes métropoles se révèle si maigre, qu’il s’agisse du développement de leur attractivité ou de l’optimisation souhaitée de leur gestion. Une situation à rapprocher de celle que connaissent les régions nées de la réforme de 2015. Une analyse sans concession, qui ne néglige pas les pistes de réflexion, voire de réforme, pour l’avenir.

La loi de Réforme des collectivités de 2010, prolongée par la loi MAPTAM, visait à renforcer la compétitivité et la cohésion des principales agglomérations françaises.
Or, le bilan, tel que présenté par la Cour des Comptes 5 ans après la création des 22 métropoles, est sans appel : mutualisation des services inaboutie, économies d’échelle discutables, faiblesse des outils de pilotage, périmètre d’intervention flou, poids paradoxalement renforcé des communes. « Les métropoles n’ont pleinement investi ni leur rôle ni leurs compétences et tardent à monter en puissance », conclut la Cour. L’analyse est partagée par le CESE qui fait état d’un grand scepticisme sur l’apport des nouvelles métropoles au développement équilibré de leur territoire dans un avis de fin 2019.

Le précédent régional

Le parallèle avec la fusion des régions est assez troublant. Également intervenue en janvier 2016, elle avait vocation à donner à cette collectivité une taille critique à l’international. Il s’agissait aussi de rationaliser leur gestion. Fin 2018, la Cour des Comptes affichait déjà son scepticisme sur la possibilité d’atteindre ces objectifs, diagnostic confirmé par l’IFRAP un an après.

Loin des gains d’efficience attendus, les 7 régions fusionnées se sont avérées plus dispendieuses que les 6 maintenues dans leur périmètre, avec une explosion des dépenses de fonctionnement (+13 %). Les nouvelles capitales régionales ont ainsi dû faire accepter leur « dégradation» aux villes désormais privées de leur centralité politique. Ainsi, Toulouse a-t-elle dû concéder beaucoup à Montpellier comme Lyon à Clermont-Ferrand. Quant aux rémunérations des agents, elles ont été assez systématiquement indexées sur les plus hautes des régions fusionnées. Dans le même temps, le faible niveau d’interactions n’a pas permis d’améliorer l’attractivité des nouvelles régions.

Compétitivité internationale ou maillage territorial ?

Comment imaginer améliorer la compétitivité des métropoles françaises à l’international en accordant au Grand Paris le même statut, certes avec quelques variantes, qu’à Brest, Metz ou Saint-Étienne ? Il n’y a pas 22 métropoles de rang international en France.

Paradoxalement, lors de la création des métropoles d’équilibre en 1964, bien avant la globalisation, la DATAR n’avait identifié que 8 villes dignes de cette nouvelle classification ! Ce n’est pas tant le reflux de l’attractivité des métropoles au profit des villes moyennes, tel qu’excipé par l’analyste Jérôme Fourquet qui est en débat, que la confusion sur ce qu’est vraiment une métropole.

Dans un petit pays comme la France, qui ne compte qu’un pour cent de la population mondiale, il y a une métropole de rang mondial, et c’est déjà très bien, et trois ou quatre métropoles régionales en mesure de figurer sur une carte internationale de l’attractivité (Lyon, Marseille, Toulouse…). C’est l’analyse de Pierre Veltz, expert reconnu.

Il n’est pas injurieux de classer les grandes villes régionales dans une autre catégorie que « métropoles ». Encore faut-il qu’elles ne soient pas pillées de leurs élites et de leur énergie par la Capitale – comme c’est encore trop souvent le cas – mais qu’elles servent de relais à une capitale « tête de pont » pour irriguer le pays d’opportunités de développement. La clé est d’organiser l’attractivité nationale par la complémentarité de l’offre et la spécialisation territoriale, et non de faire perdurer une épuisante – et contre-productive – compétition entre villes voisines.

Que n’a-t-on dit de Toulouse qui se serait « fragilisée » avec le primat aéronautique avant de comprendre que cette polarité était un choix gagnant pour son territoire comme pour les autres régions françaises !

La loi a fixé des critères initiaux théoriquement intangibles mais a été dénaturée par le saupoudrage du nouveau label, accordé progressivement à presque tous ceux qui le sollicitent, comme ce fut notamment le cas des grands projets de ville. De rajout en dérogation, le sens initial est vite perdu. À l’instar du classement au patrimoine mondial de l’UNESCO où il sera bientôt plus rapide de faire la liste de « ceux qui n’y figurent pas » que de compter les heureux élus.

Le maillage des territoires par de grandes villes relais est un choix plus cohérent d’aménagement du territoire, plus modeste mais plus clair. C’est celui du CESE qui préconise le renforcement des coopérations entre grandes villes et structures intermédiaires. Des pôles pour structurer les partenariats, cela aurait du sens. Pas forcément pour « désenchevêtrer » les compétences comme attendu, slogan efficace mais logique contestable qui déresponsabilise ceux qui ne participent plus aux financements. Plutôt pour identifier les problématiques locales prédominantes et les chefs de file les plus adaptés.

Une passion bureaucratique française

La Cour des Comptes s’attarde bien plus sur le faible niveau atteint de mutualisation, d’harmonisation, d’intégration, de rationalisation. Derrière ces termes associés à la bonne gestion, on perçoit la tentation larvée de copier sur les modèles abandonnés lors de la décentralisation. Cette dernière avait pour but de s’adapter aux problématiques locales, d’encourager la diversité des initiatives et de favoriser la réactivité par la proximité. Mais tout cela ne rentre pas dans des tableaux Excel. Comment s’étonner du primat des maires sur les nouvelles structures, avec pour corollaire de faibles transferts des compétences réelles, si le sens de la réforme est confus ou biaisé ? La tradition politico-administrative française n’est pas dans le faire mais dans l’écriture de la loi et l’organisation. C’est une vraie passion, chaque réforme chassant la précédente, une fois oubliés les objectifs initiaux et les années passées à organiser son application.

La réforme avortée du Grand Paris est la quintessence de ce modèle bureaucratique. Ainsi, les délibérations des établissements publics territoriaux sont encore, pour la plupart, des délibérations communales rebaptisées territoriales faute de clarté sur la pérennité des EPT. Si la priorité était enfin donnée aux projets, on pourrait espérer une plus grande efficience de structures qui connaîtraient leurs vraies missions de terrain et pourraient les partager.

La tentation de l’uniformité

Les régions fusionnées s’étendent sur 500 à 600 kilomètres pour au moins trois d’entre elles, quand le pays s’inscrit grosso modo dans un quadrilatère de 1 000 sur 1 000 kilomètres. Les échelles sont désormais presque comparables. Est-on ainsi assurés de prendre en compte les disparités entre Vendéens et Basques, Gascons et Catalans, Savoyards et Cantalous ? On est plus certains d’avoir effacé une de leurs principales forces, une identité territoriale multiséculaire.

Il en va de même avec les métropoles. Rationalisation, harmonisation et transferts massifs de compétences sont-ils compatibles avec la valorisation des identités locales des milliers de communes et structures intermédiaires concernées ? Doit-on concevoir la métropolisation comme les grands remembrements agricoles des années 1960/1980 destinés, eux, à permettre l’adaptation à l’industrialisation de l’agriculture ?

Ne peut-on espérer des métropoles fédérant les énergies locales et dynamisant les projets locaux, sans souci premier de modèles standardisés d’organisation, quitte à continuer à décevoir la Cour des Comptes ?